‘Oorlog in Oekraïne toont hoezeer de Europese orde is ingestort’

In september begint oud-diplomaat Shivshankar Menon met zijn nieuwe baan als gastdocent aan de particuliere Ashoka Universiteit in New Delhi. Over China’s buitenlands beleid, dat vinden zijn studenten interessant. „De huidige Chinese staat zit anders in elkaar dan het standaardverhaal dat de meeste van mijn studenten bij politicologie leren. Een casestudy die voor ons van groot belang is.”

Het is niet moeilijk in te zien waarom de beslissingen die de Volksrepubliek over gebieden buiten haar landgrenzen neemt van belang zijn voor buurland India. Sinds de Russische inval in Oekraïne is er internationaal weer veel aandacht voor geopolitiek op het Europese continent, waarbij de herinnering aan de Koude Oorlog opleeft. Maar net als destijds zijn er ook nu landen die zich niet zomaar in een van beide kampen laten duwen, China en India voorop.

Het handelen van India roept in het Westen vraagtekens en kritiek op. Dat land onthield zich binnen de Verenigde Naties meermaals van stemming bij resoluties die Rusland veroordeelden. Het kocht Russische olie met korting toen de EU en de Verenigde Staten sancties instelden. Amerikaanse druk haalde in deze dossiers niets uit.

India’s keuzes vielen extra op, omdat het land zich langzaam ontwikkelt tot partner van de Amerikanen in hun rivaliteit met China. In de reactie op de Russische invasie nam het land echter de houding aan die al decennia het eigen buitenlandbeleid bepaalt: die van niet-gebondenheid, of nonalignment. Menon, door en door bekend met dat Indiase basisprincipe, noemt het „een instinctieve, eerste reactie”. „Als twee partijen het met elkaar aan de stok krijgen, wil je vooral dat ze het met elkaar bijleggen.”

Wat betekent het principe van niet-gebondenheid voor India?

„Niet-gebondenheid ontstond aan het begin van de Koude Oorlog. India was net onafhankelijk geworden [in 1947, red.] en volgde een impuls die volgens mij heel natuurlijk is. Stel, je bent net onafhankelijk, dan wil je niet dat iemand anders grote besluiten voor je of over je neemt. Het idee van twee machtsblokken met massavernietigingswapens die tegenover elkaar stonden, joeg veel Indiërs angst aan. Het land moest zich, na tweehonderd jaar kolonisatie, richten op zichzelf, vonden ze. India moest zich ontwikkelen zoals het zelf wilde. Het belangrijkste principe was daarom om besluitvorming in eigen hand te houden – dat vormt de basis van India’s beleid.

„Dat betekent niet dat India geen mening heeft of neutraal is. Het betekent juist dat het land zijn positie bepaalt en handelt op basis van zijn eigenbelang. Wat dat is, verandert per onderwerp, dus je moet openstaan voor de wereld om te begrijpen wat er speelt. Het is een beleidsprincipe: houd het bij je eigen beslissing. Je gaat niet zomaar telkens met hetzelfde blok mee.”

Nog even terug naar februari, toen zulk beleid werd uitgevoerd. Toen de Russische invasie was ingezet, waren sommige landen verontwaardigd dat India, als grootste democratie ter wereld, zich er niet tegen uitsprak.

„Nou, dat komt grotendeels omdat we hier de oorlog in Oekraïne niet uitleggen als een strijd tussen democratie en autocratie. Het is geen ideologisch conflict, maar een vrij simpele oorlog om de eigen belangen. Wij leggen dat uit in termen van politiek realisme.”

Als India geen kant kiest, is dat toch een morele keuze?

„India zegt niet dat het geen kant kiest, het staat voor een vreedzame oplossing. Een militaire invasie is natuurlijk niet het juiste middel. Maar wat hebben het uitschelden van de tegenpartij en de strenge sancties ons gebracht? Het conflict is verlengd, wat alleen zal leiden tot verdere destabilisering. Ik zie een situatie waar we nog maar moeilijk uit komen.”

Naarmate de maanden verstreken, sprak India zich wel steviger uit dat de territoriale integriteit en soevereiniteit van Oekraïne gerespecteerd moeten worden, volgens Menon. In India gingen stemmen op dat premier Narendra Modi zich moest opwerpen als bemiddelaar tussen Rusland en Oekraïne – al werd die rol buiten India niet echt voor hem gezien. Modi belde meermaals met zowel Vladimir Poetin als Volodymyr Zelensky, maar Menon acht het moment voor een bemiddelaar pas rijp als een van de partijen zelf een stap naar de onderhandelingstafel zet.

„We kunnen er niet omheen dat iedereen met deze oorlog te maken heeft. Maar weet je, India is niet het enige land dat zich afzijdig hield. Eigenlijk hebben alleen de vaste Amerikaanse bondgenoten zich volmondig achter sancties geschaard. De meeste Aziatische, Afrikaanse en zelfs veel Zuid-Amerikaanse landen zijn daar niet in meegegaan. Zij hebben de sancties niet ondertekend. In de praktijk volgen ze die wel, want ze willen niet te maken krijgen met de consequenties van het breken van sancties. Daarmee handelen zij dus op basis van hun eigenbelang.”

Niet-gebondenheid kwam meer landen uit, bedoelt u?

„Ja, zeker. Hier zit ruimte voor eigen afwegingen. Vraag die landen of zij de militaire invasie goedkeuren, en ze zullen zeggen dat ze dat natuurlijk niet doen. Maar of ze de sancties echt steunen? Hm, nou nee, daarover willen ze ook niet stemmen. En als je vraagt, ‘Moeten we Rusland uit de Mensenrechtenraad verwijderen?’, dan denk ik dat alleen het Westen daarmee instemt.

„Dat zijn moeilijke beslissingen, maar ze worden genomen door een eigen kosten-baten-analyse. Dat principe dient India nog steeds, en het beleid van niet-gebondenheid schept daar ruimte voor.”

Het nut van autonome beslissingen maken, blijft dus. Maar de wereld nu ziet er heel anders uit, vergeleken met de tijd waarin India niet-gebondenheid voor het eerst in de praktijk bracht.

„De wereldorde is nu heel anders, ja. Volgens mij zijn we niet teruggegaan naar een Koude Oorlog, naar een bipolaire wereld of zelfs naar een multipolaire wereld. Er is vandaag meer ruimte voor actie of voor middelgrote machten, voor andere landen, om te kiezen wat ze doen dan er eerder was. We zien een reeks regionale evenwichten tussen machten. Het is best een verwarrende situatie. Neem China: het is een mondiale economische macht, maar politiek en militair gezien vooral een regionale macht. Alleen de VS zijn nog dé supermacht – maar Washington heeft eigenlijk ook geen zin meer om de machtsbalans te bewaken, zoals het eerder deed.

„Op dit moment moet de wereld zich politiek gezien opnieuw ordenen. Het is onduidelijk hoe die ontwikkeling zal eindigen. De wereld is op drift. Nou, als er zo weinig vastligt, is er meer ruimte om zelf, andere, beslissingen te nemen. Ik zou de term ‘strategische autonomie’ kunnen gebruiken, voor dat laveren tussen die onduidelijk gedefinieerde blokken.”

Is de oorlog in Oekraïne een illustratie van die wereldorde op drift?

„Het maakt er deel uit van. Wat mij betreft toont de ontwikkeling van de oorlog hoezeer de Europese orde ineen is gestort. Lange tijd heerste in Europa een bepaalde orde: er lag een afgesproken aantal prioriteiten en regels én er was een soort ranglijst van welke landen wat deden, wie belangrijk was. Dat is nu onduidelijk.

„Nu de oorlog al maanden voortduurt, is volgens mij een echt probleem ontstaan, wat er ook gebeurt. Het is mogelijk dat de NAVO zegeviert, of juist Rusland. Maar ook dat het een langdurige uitputtingsslag wordt. Bij elk van deze scenario’s zal een partij ontevreden zijn. De instabiliteit blijft.

„Zolang dat het geval is, zal Europa verstrikt blijven in de eigen veiligheidskwesties. De wereld heeft in deze tijd juist een goed georganiseerd Europa nodig. Veiligheid in de Indo-Pacific, cybersecurity, klimaatverandering, pandemieën: dat zijn allemaal urgente, belangrijke zaken. Maar niemand heeft daar nu oog voor. De Europese landen hebben nu geen oog voor deze onderwerpen, die ertoe doen voor onze toekomst. De Russische invasie heeft een lokaal conflict veranderd in iets dat nu voor de hele wereld een probleem is.”

Is de wereld te veel bezig met Oekraïne?

„We moeten ons realiseren welke secundaire effecten de oorlog heeft. Kijk naar voedselprijzen, de mestcrisis, energie. Dat raakt iedereen, in landen die er bijvoorbeeld al economisch slecht voorstonden.

„Ik denk niet dat de oorlog in Oekraïne de orde van de wereldmachten zal beïnvloeden, of nieuwe regels of normen zal opleveren. Eerder is de oorlog een bevestiging van het feit dat bestaande normen door steeds meer landen zijn ondergraven. Het lastige is dat de schuivende wereldorde daar geen eind aan kan maken. En stel dat we er nog een wereldwijd probleem bij krijgen – een nieuwe pandemie, klimaatverandering – dan kan de internationale gemeenschap moeilijk reageren. Het internationale systeem is er niet in geslaagd de groeiende problemen echt aan te pakken. Het is voor de bestaande internationale instituties heel lastig om te opereren in de nieuwe, onduidelijke machtsbalans.”

De VS richten zich steeds vaker op India, als belangrijk land in Azië. Welke plek denkt u dat India kan innemen bij de verschuiving van de machtsposities in de wereld? Moet het land zich meer gaan profileren in de internationale politiek?

„India is een interessant geval. Het is erg moeilijk om een ander land te vinden dat India’s interesses deelt, gezien de ligging, grootte, geschiedenis, toestand van het land. Onze eigen ontwikkeling is nog steeds de prioriteit, een binnenlandse aangelegenheid. De meeste zaken, ook internationaal engagement, zullen daarop worden beoordeeld. Bevordert een internationale actie de modernisering van India? Als dat zo is, stapt het land in. Anders niet.

„Je kunt je toekomst niet zomaar overdragen aan een land waarvan de belangen niet met die van jou overeenkomen. Vanwege dat eigenbelang ziet India misschien geen vaste bondgenoten, maar er is wel veel congruentie met andere landen. Er zijn veel partners om mee samen te werken op specifieke onderwerpen. In plaats van de grote multilaterale instituties, kun je momenteel beter samenwerken in issue-based verbanden.”

Zoals in het in 2017 weer aangezwengelde Quad-verband, waarin Australië, Japan, de VS en India samenwerken aan veiligheid in de Indo-Pacific. Welke prioriteiten heeft het land voor de veiligheid in de toekomst?

„Elk land wil natuurlijk dat het eigen grondgebied ongeschonden blijft. Handel en import zijn ook heel belangrijk voor de ontwikkeling van India. Daarmee is maritieme veiligheid, stabiliteit in de Indische Oceaan, inderdaad cruciaal.

„Er zijn andere externe factoren waar we niet omheen kunnen. India heeft energie nodig – dus energiezekerheid is een thema. En dan zijn er natuurlijk die mondiale zaken waarover we spraken. Maar dat zijn geen dingen die elk land voor zichzelf kan veranderen of beheersen, dus zo hebben we de rest van de wereld nodig. Ik kan alleen hopen dat het beter wordt, en dat, met een eenmaal gereguleerde machtsbalans, landen weer effectief kunnen samenwerken.”